“(En Juntos) si están los mas pobres pero que aún falta incluir a mas familias que también se encuentran en situación de pobreza”
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La primera información relativa a lo que conocemos hoy como JUNTOS, provino de una denuncia efectuada por Rosa María Palacios, quien distorsionó el valor de la transferencia y la población beneficiada, lo que era evidente haciendo un cálculo a mano alzada. Recuerdo que la cifra era el equivalente a una autopista de Lima a Piura, y esto era evidentemente irreal.
Conforme se conocían mas detalles del programa, el diario Peru21 tituló en primera plana la ausencia del INEI en el diseño del mismo, con el agravante que era el INEI la oficina del estado que medía la pobreza desde la operación de campo de efectuar entrevistas a hogares hasta los cálculos matemático que determinan los umbrales de la pobreza, y la incidencia de ella en las regiones.
Por ello, en mi calidad de titular del INEI fui convocado a Palacio de Gobierno para participar en los detalles de implantación de JUNTOS, cuyo concepto básico era una transferencia monetaria condicionada a metas que los hogares debían cumplir. Siendo el primer problema identificar la población objetivo.
En las primeras reuniones estaban los ministros de los sectores sociales (Educación, Salud, y Desarrollo Social), y esporádicamente la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Economía. Estas primeras reuniones fueron para establecer un consenso en torno a la población objetivo, siendo el primer dilema si se efectuaba un programa nacional, solo urbano, o solo rural.
El contexto político de ese momento eran las continuas denuncias de filtraciones en los programas sociales, es decir personas que no reunían las condiciones para ser beneficiarias obtenían los beneficios. Por ello una primera decisión fue que el programa se inicie exclusivamente en el ámbito rural, ya que la posibilidad de filtración era per se menor.
Una segunda decisión fue la identificación de los potenciales beneficiarios, siendo la característica central del programa la entrega de dinero en efectivo, se procuró obtener listas nominales de beneficiarios de los programas sociales vigentes. Esta búsqueda resultó inútil, pero obligó a JUNTOS a ser el primer programa social con una nómina exacta de beneficiarios.
La búsqueda inútil empezó por el INEI quien tiene un registro de cantidad de beneficiarios del “Vaso de Leche”, pero era incapaz de obtener de los municipios los nombres de las personas. Luego continuo el MINDES que administra los “Comedores Populares”, él cual tenía cuadernos Loro cuyo detalle eran nombres de pila y apodos de los beneficiaros. El Ministerio de Salud administra el “SIS – Sistema Integral de Salud” con nombres completos en una base de datos digital, pero sin direcciones o DNI. Y finalmente el Ministerio de Educación que no tiene los nombres de los estudiantes de cada uno de los colegios públicos.
Para ese entonces, se había publicado en El Peruano el formulario del SISFHO (Sistema de Focalización de Hogares) el cual era una herramienta estadística para medir el grado de bienestar social de un hogar, sin el detalle que implica el cuestionario de la ENAHO (Encuesta Nacional de Hogares) que consiste en tres horas de entrevista, y es la herramienta convencional de medición de la pobreza. Y este formulario SISFHO se convirtió en la alternativa inmediata para identificar beneficiarios y elaborar un padrón de los mismos.
El distrito de Chuschi (Cangallo, Ayacucho) por su significado histórico se toma como distrito piloto, y el INEI aplica con recursos propios (todavía el JUNTOS no existía legalmente) el cuestionario SISFHO a todas las viviendas de Chuschi. Un elemento fundamental para entender porque no se censo este distrito piloto con la ENAHO, es que el costo unitario en el ámbito rural es de US$ 75, mientras que el cuestionario SISFHO es de US$ 10.
Si bien el cuestionario SISFHO tenía un costo menor al de la ENAHO, aplicar este cuestionario a todas las viviendas de cada distrito objetivo de JUNTOS era un costo significativo en el presupuesto, y esto abrió un debate técnico entre el Ministerio de Economía y el Instituto de Estadística para evaluar alternativas de cuestionarios de menor costo.
La principal virtud del cuestionario SISFHO era identificar grises, es decir no blanco y negro. Con la información de este cuestionario, es posible construir un modelo matemático en donde la población entrevistada se diferencie en diez grupos consistentes entre sí para las políticas pública que se consideren pertinentes.
Pero JUNTOS no necesitaba grises, sino dicotomizar entre blanco y negro, entre beneficiarios y no beneficiarios, y para ello el INEI diseño un cuestionario simplificado de US$ 5 que tenía la misma potencia estadística del cuestionario SISFHO en el ámbito rural, que su diseño era para aplicación nacional. Luego de varias simulaciones, el cuestionario del INEI fue la herramienta de barrido de cada vivienda para los distritos objetivos del programa.
Una vez aplicado el cuestionario, y los datos digitados en una base de datos, el INEI aplicaba un modelo estadístico para establecer un puntaje a cada uno de los hogares entrevistados, y tomando como referencia el puntaje de un hogar promedio rural de la ENAHO, esta base de datos era entregada a JUNTOS, que aplicada los criterios específicos del programa (infantes y/o mujeres embarazadas), para establecer la lista definitiva de beneficiarios.
La evaluación efectuada por el Instituto de Estudios Peruanos, cuyo detalle se encuentra en el blog citado al comienzo de esta nota, produce un resultado político donde el mayor problema de JUNTOS es su éxito en no equivocarse, en JUNTOS no hay filtraciones, porque los criterios de beneficio fueron estrictos, y si algún error hubo fue de exclusión de legítimos beneficiarios, y no de inclusión de ilegítimos beneficiaros.
Esta situación es un clásico de la teoría estadística y se conoce como Errores Tipo I y Errores Tipo II. En caso se excluye los casos que debieran ser incluidos y esto es un error; así como también los casos que se incluyen y debieran ser excluidos. La decisión de que error priorizar depende del entorno social.
Farid Matuk 